探索从田头到餐桌的“全链条”节约机制

新华社发

习近平总书记近日对制止餐饮浪费行为作出重要指示。他指出，餐饮浪费现象，触目惊心、令人痛心！“尽管我国粮食生产连年丰收，对粮食安全还是始终要有危机意识，今年全球新冠肺炎疫情所带来的影响更是给我们敲响了警钟。”

特殊时期再次强调“制止餐饮浪费行为”，我们应如何从战略的高度理解其背后的内涵深意？实践中，又应该如何从种植端、供给端和消费端齐发力，建立全链条的节约机制以缓解粮食供需“紧平衡”状态？本期《智库周刊》特别采访了多位相关领域的专家学者，请他们从专业高度给出不同视角的分析与解读。

保障粮食安全，重在从消费端厉行节约

今年以来，先是新冠肺炎疫情暴发，随后又是长江流域、淮河流域的洪涝灾害，导致我国粮食生产受到一定影响。加上前不久“江苏夏粮收购1083.5万吨，同比减少10.8万吨”统计信息披露，以及全社会“制止餐饮浪费行为”倡议发出，接连不同于往常的情况叠加，不免引发社会大众对我国粮食安全状况的关注。

南京财经大学粮食和物资学院副院长赵霞认为，随着我国工业化、城镇化的不断加快以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的刚性制约日益突出。我国的粮食供需将长期处于依赖进口的“紧平衡”状态。粮食浪费不仅意味着食物资源的减少，而且意味着对国民经济发展带来更强的土地、能源、水等要素约束。由于粮食增产往往需要在已有产量基础上进行，投入的成本往往更高，减少损失和浪费比促进粮食增产更有效率。鉴于现实的粮食供需关系，习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示。通过宣传、引导和示范，能够有效促进节粮减损、构筑无形良田、增进粮食安全。

同时，赵霞认为，当前的餐饮浪费行为并没有对我国粮食安全形成明显的冲击，但我们有必要注意餐饮浪费对当前我国粮食供需“紧平衡”状态的加剧问题。

对此，南京财经大学粮食和物资学院钱煜昊博士认为，从国际粮食环境看，由于新冠肺炎疫情以及其它自然灾害的原因，全球粮食格局已发生新的变化，需保持必要的危机意识。另外，从国内粮食供需看，可以从经济学的角度予以理解，即保障粮食安全，一方面需要从生产端提高市场供给，另一方面则需要从消费端防止浪费。

“于生产端而言，我们可以通过创新现代化农业种植技术，提高农机收割效率，建设高标准农田以及保护耕地等措施有效实现。无论是提质还是增产，都是可控的。但是需求端和消费端的浪费则相对不太可控，亟需在全社会形成厉行节约的共识。”钱煜昊说。

要厚植绿色节约的“食育”文化氛围

2018年，中国科学院地理科学与资源研究所和世界自然基金会联合发布的《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，中国餐饮业人均食物浪费量为每人每餐93克，浪费率为11.7%。游客、较大规模餐馆、朋友聚会和公务商务消费、中小学校为餐饮食物浪费的“重灾区”。其中，大型餐馆商务聚会类型的平均浪费率高达38%，学生盒饭有三分之一被扔掉。

“一定要注意到指示要求中对于‘行为’的强调！”江苏省餐饮行业协会执行会长于学荣提出，提倡“厉行节约、反对浪费”绝不仅限于对餐桌浪费的制止，而应深化对“餐饮浪费行为”的理解，将节约节俭延展至对所有食物食材的适度取用。包括摆上餐桌的食物，日常的零食小食，以及处于生产和加工环节的粮食食材等。

于学荣认为，“制止餐饮浪费行为”背后所要提倡的是一种绿色低碳的生活生产方式。对于餐饮服务单位而言，要把制止餐饮浪费纳入到餐饮的生产、加工、服务的全过程，将提倡节约节俭作为常态化的工作任务，通过合理设计菜单，提供半份菜、小份菜、位菜，主动提醒消费者适度点菜，在餐厅显眼位置设置节约提示，提供公筷公勺和打包服务等践行绿色餐饮企业责任。还要尽量把菜品做得更符合消费者的口味特征。尤其是针对单位食堂、团餐、学生餐的餐饮服务，要及时优化菜品结构，调整供应设计，力求味美、营养、可口且符合安全标准要求；对于行业组织而言，要积极组织和动员全省各级餐饮协会形成有效的引导合力，共同推动形成集约节约型餐饮模式，厚植绿色节约的“食育”文化氛围。

另外，还要从更深的层面、更高的层次推动农业的产业化发展和订单式农业的发展，以及食材生产加工方式的改革。“比如简单的土豆供应，消费单位或购买个体有的需要切丝，有的需要切片，还有的需要做成土豆泥。订单式农业发展就可以很好地解决这个问题，将土豆物尽其用——把不能切片的部位切丝，把不能切丝的部位制成土豆泥。”于学荣提出，变粗放式的农产品供应为订单式的深加工食材供应，从标准化体系建设入手推动餐饮食材产业链和供应链融合，既可减少运输和制作过程中的浪费，也可以更大限度保证食品安全，减少因多环节接触导致的污染问题。

确保始终把饭碗牢牢端在自己手里

8月中旬，江苏省委召开常委会，深入贯彻习近平总书记重要指示精神，大力弘扬勤俭节约文明健康社会风尚。会议指出，要深刻认识到制止餐饮浪费不仅关乎社会风尚和传统美德，而且关乎粮食安全，既要在生产端开源，也要在消费端防止浪费，确保始终把饭碗牢牢端在自己手里。

事实上，除了消费端的餐桌浪费外，粮食产后损失问题也非常值得关注。赵霞说，粮食从生产出来到摆上餐桌过程中的每一环节，都存在损失浪费。粮食产后损失浪费的影响因素也非常复杂，不同品种、不同环节、不同模式、不同地区均存在差异。因此，要想有效实现对餐饮浪费行为的制止，牢牢将饭碗端在自己手中，精准探索从田头到餐桌的“全链条”式粮食节约机制很有必要。如收获环节，做好天气预报工作、合理安排收获时间是解决因恶劣天气导致作物倒伏、果实脱落的有效措施。在粮食运输环节，完善粮食技术装备标准体系，加大技术科技支撑是节粮减损的有效应对方法。

针对粮食收获环节的减损问题，江苏省农业机械技术推广站站长陈新华表示，就我省而言，省内三大粮食作物水稻、小麦、玉米的机械化收获率已经分别超过98%、99%和80%。目前市场上主推的收获机械，其损失率都能满足国家农业机械推广鉴定大纲要求。但值得注意的是，在实际生产应用中，受收获作物的品种、倒伏情况、收获时间、操作人员技术水平、天气变化等因素影响，实际收获损失率往往较高。

为此，陈新华建议，一是强化对农机从业人员操作技能和职业道德培训，以减少因操作不规范造成的机收损失；二是倡导适期收获，从粮食生产周年考虑，大力推广生长周期合适、适宜机收的粮食品种，同时密切关注作物的生长状态和异常天气的预测，以减少粮食机收时的不利因素；三是创新试验研究，按照我省农业机械化转型升级的要求和农机装备智能化发展方向，根据不同地区的需求，提出适度规模经营下粮食生产技术要点及相应机具配置方案。另外，在粮食收获后的干燥环节，建议在全省大力推广粮食绿色高效干燥技术，进一步推进产地烘干能力建设，全力保障粮食颗粒归仓、丰产丰收。

根据江苏省农业农村厅提供的信息，作为全国13个粮食主产省之一，江苏粮食生产规模、水平均居全国前列。全省粮食总产已连续多年保持在700亿斤以上，不仅能实现“总量平衡、口粮自给”的供需稳定，而且还做到“调出有余”。针对此前“江苏夏粮收购减少”的关注，江苏省粮食和物资储备局党组书记、局长夏春胜在参加《政风热线》访谈时表示，目前不管是全国还是江苏，粮食仓储非常充裕，创下历史新高。

本报记者 笪 颖

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以立法建立遏制餐饮浪费的长效机制

当前，全国人大常委会已经开始着手开展制止餐饮浪费专项立法工作，切实将餐饮浪费行为纳入法治化治理轨道。应该说，抓好粮食生产，树立节约意识，通过立法建立长效机制制止餐饮浪费势在必行。

但从现行立法经验角度来说，餐饮立法不能一蹴而就，更不能一刀切，应当充分考量当前餐饮消费环境，针对不同主体，分别设定引导性规范、激励性规范以及惩戒性规范，进行类型化的制度设计，充分发挥法律的引导和威慑作用，确保制度的出台更加行之有效。

首先，可通过引导性规范为人们提供行为指引。法律的重要功能之一在于为人们的行为模式提供明确的方向。对个体而言，明确的引导性规范有助于树立节约粮食观念，推动形成勤俭节约的习惯；对于餐饮企业而言，有助于依法依规实施可行的节约方案，助推节约观念落到实处。因此，可通过立法明确餐饮浪费整治标准，引导餐饮企业和消费者在法律框架内进行理性消费。

其次，可通过激励性规范提升餐饮企业积极性，同时辅助以惩戒性规范对严重浪费行为予以制裁。对于主动提供免费打包业务的餐饮企业或者主动捐赠过剩食物的企业，可予以一定的政策优惠，授予一定的行业荣誉称号。相对应的，应通过立法明确餐饮浪费的具体标准和情形，对于严重浪费的经营者和个人，除具备合理的事由外，视情节严重程度予以警告或一定数量的罚款。离开了惩戒性规范，法律实施的效果将难以保障。

第三，可通过合作共治推进餐饮浪费有效治理。在治理模式的选择上，充分考虑餐饮消费的分散性和隐蔽性特征，可通过给予餐饮企业一定的监管义务克服行政执法资源有限性问题，推动实现餐饮经营主体和行政机关的合作共治。

总而言之，从法律层面推动厉行节约、反对浪费，是党和国家凝聚社会共识的有力举措，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，构成了全面依法治国的生动实践。就世界范围的相关实践看，出台反对粮食浪费立法也已成为普遍趋势。2016年2月，法国通过了《反粮食浪费法》，明确规定私人主体负有禁止浪费义务，违反者将面临巨额罚款处罚，成为全球范围内首个专门出台法律规制食物浪费行为的国家。德国则将浪费食物行为纳入刑法的处置范围，是处罚举措最为严厉的国家。意大利也于2016年出台了《反食品浪费法》，通过减免税收等多种激励性举措引导民众节约粮食，避免浪费。在亚洲，日本早在2005年就制定了《食育基本法》，引导人们珍爱粮食。新加坡亦出台了关于食物浪费的惩罚性规则。

尹培培（南京师范大学法学院副教授，中国法治现代化研究院研究员）