发达国家教育扶贫的价值追求是什么，扶贫的路径有哪些，呈现哪些特点，了解这些不仅对于理论研究有价值，而且对我国脱贫攻坚及教育扶贫具有借鉴意义。
美国教育扶贫的理论和法律依据
在发达国家的教育扶贫中，美国不一定做得最好，但却历史悠久，种类繁多，扶贫经验和教训也相对较多。透过美国的教育扶贫，我们可以大致了解发达国家的相关情况。
教育扶贫，顾名思义，就是通过教育手段，来解决扶贫的政策及政策实施的过程。教育扶贫的基本理论依据的是人力资本理论，人力资本理论的基本主张是：教育是最好的投资，教育的投资回报率最高。为贫困家庭的孩子提供教育援助，是止住贫困、让贫困不再代际发展再好不过的办法。除此以外，美国的教育扶贫政策一直以国家利益为出发点。无论扶贫采用哪种方式，其基本环节都必须经过法律议程而得以法定化，也就是必须通过国会审议才能得到联邦财政拨款。
美国教育扶贫的另一个重要基础是平权法案（Affirmative Action）中的公平和非隔离。无论何种肤色，都不能区别对待。换言之，任何形式的区别对待，都是不公平的。在公平思想主导下，所有大学都不能以任何理由拒绝有能力上大学的学生。就扶贫而言，美国需为来自贫困家庭的学生解决学费和生活费不足的问题，这就是佩尔助学金出台的背景原则。
美国教育扶贫的具体操作方法
美国是西方最发达国家之一，虽然也有成片贫困地区，但是没有发展中国家那么严重。在美国，城市郊区是最好的地段，很多人在郊区购置房产从而获得择校权。而城市中心居住的贫困人口比例相对较大。在很多大城市，都有相对贫困甚至特别贫困的地区，比如纽约布朗克斯区和洛杉矶贫民窟都有数千无家可归者在街区游荡，导致街区的卫生和治安状况都很糟糕。美国的农村地区尽管没有郊区富裕，但人们的生活比较殷实，一般也算不上贫困地区。当然，印第安人保留地的经济条件仍然较差，联邦政府设有专项扶贫拨款，以解决印第安人的生活和教育问题，例如《美国印第安人自主社区学院援助法案》等。虽然美国没有明显的贫困地区，但扶贫工作还是存在的，主要是提供免费午餐、助学金以及就业保障等。家庭贫困的学生可以享受联邦政府提供的基本生活保障，满足基本的受教育权利。具体包括以下几个方面：
基于学生免费午餐的教育扶贫。美国的贫困学生午餐计划始于1946年，国会把儿童健康看作是国家利益的重要组成部分，通过立法来解决儿童营养健康问题。如今，该计划覆盖了1.1万多所中小学、3000多万学生，其中1800万学生能够享受免费午餐。这些学生的家庭年收入有详细的标准要求，两口之家（单亲家庭）年收入不得超过18941美元，三口之家不得超过23803美元，四口之家不得超过28655美元，五口之家不得超过38389美元，六口以上家庭也都有具体的规定。贫困家庭标准由农业部设定。
除贫困家庭外，低收入家庭的孩子也可以低价享受午餐计划，但与贫困家庭学生享受全免费午餐略有区别，即仍须缴纳近1/3的饭费。低收入家庭的年收入标准是，两口之家的最低收入是26955美元，三口之家33874美元，四口之家40793美元，五口之家47712美元，以此类推。可见，美国的免费午餐政策满足了三方面需求，即国家对于未来人力资源身体素质的要求、学校控制辍学率的要求，以及贫困儿童入学的积极性需求。
基于“上得起大学”的教育扶贫。美国高等教育学费昂贵，州立大学大约每人每年4000-5000美元，私立大学学费更是高得惊人，多数私立大学学费每年高达五六万美元。而对于午饭都吃不起的贫困学生，可能州立大学也上不起，即便上得起，完成学业的比例也不是很高。在美国，除少数私立学校外，中小学基本免费，只要学生愿意，一般都可以读完K-12课程。1972年，美国通过《高等教育修订法案》，开始帮助贫困学生排除上大学的经济障碍。此后，国会议员佩尔提出的法案得到批准，随即产生了实施近半个世纪的美国联邦政府佩尔助学金。起初，佩尔助学金为继续深造的高中毕业生提供经济资助，家庭年收入在1.5万美元以下的学生，可获得每年最高1400美元资助，资助额度不超过所在大学学费的一半。佩尔助学金的申请条件是：必须是拥有规定公民身份的贫困学生；所读大学必须获得政府认可，学习必须以获得学位或证书为目的；必须具有高中毕业证书或政府认可的同等学历；保证不拥有或买卖毒品；无不良贷款记录和行政处罚记录；无接受年限政策限制等。因时代发展和物价上涨等因素，佩尔助学金的标准和资助额度有所提高。在奥巴马执政时期，佩尔助学金总额已达770亿美元，年度资助额达到每人5550美元。因国会财政预算紧缩，虽然佩尔助学金目前仍在执行，但为其“瘦身”的呼声还是比较高。
基于就业保障的教育扶贫。学生完成高等教育阶段学业后，如果找不到工作，不仅无法脱贫，还可能因为贷款上大学而背上沉重的债务。在确保学生就业问题上，美国虽然没有统一的法律文件加以规范，但也有一些具体政策。第一是通过联邦政府购买服务来支持贫困大学毕业生（特别是贫困家庭的大学毕业生）快速实现就业。奥巴马执政时期，政府曾出台《爱德华·肯尼迪服务美国法案》，鼓励大学生投身公共服务事业。该法案继续推行“为美国而教”“美国公共服务行动计划”和“预备军官团计划”等大学生公共服务项目，并增加对5种新型志愿队的支持，包括倡导能源效率和能源保护的清洁能源志愿队、帮助提高学生成就的教育志愿队、帮助改善卫生条件的健康未来志愿队、提供就业信息的机会服务志愿队，以及退伍军人服务志愿队。
尽管这些措施不只针对贫困家庭大学生，但无疑他们是获益的大多数。很多贫困家庭大学生毕业后因此解决了就业问题。
此外，美国的就业政策灵活多变，以购买服务方式增加就业机会，已成为美国政府的经常性行为。最近10年来，为解决护士奇缺问题，联邦政府通过购买服务方式，额外增加了10多万个护理岗位，以促进护理专业毕业生的就业。联邦政府也曾在特殊时期，通过发放失业金以解燃眉之急。在贫困家庭大学生再就业培训方面，联邦政府也提供拨款支持。这些政策和举措，无论在10年前的金融危机时期，还是今年的疫情暴发和蔓延时期，都有异曲同工之处。诸多政策尽管还显松散，但在帮助贫困家庭大学生就业方面，仍能产生立竿见影的影响。
美国教育扶贫的特点分析
美国教育扶贫有以下三个特点。
让“国家利益”为教育扶贫背书。扶贫工作既是社会和谐发展的基础，也是社会发展成熟的表现。美国教育扶贫政策相对成体系，主要因为有国家利益为其背书。美国的教育扶贫主要依据是平权法案及其包含的原则。平权法案始于上世纪60年代，当时有思潮认为“谁成绩好谁就有优先升学权”对“少数族裔”是不公平的，因此有必要“适当照顾”弱势群体，而且应写进法律条文。该法案的历史性价值是纠正了美国建国以来种族和群体之间的歧视。由于美国的贫困家庭多为非洲裔和西班牙裔，因此平权法案为贫困家庭的孩子增加入学机会也是一种政策倾斜。此外，国家利益往往成为联邦政府出台相关扶贫计划和政策的基本依据。从为贫困家庭和低收入家庭提供免费午餐，到为贫困学生提供佩尔助学金，无不考虑到扶贫项目与国家利益的密切关系。
突出扶贫工作的关键性事项和节点。美国教育扶贫的特点就在于关注学生的关键性事项，比如入学机会保障、基本营养保障和基本职业保障。将这三大保障联系起来，构成了由关键节点组成的链条：从小要解决入学和吃饭问题；高中毕业后要解决上大学和上得起大学的问题；大学毕业后要解决就业问题。由于这些关键性节点相对完善，可以初步判断，美国的贫困家庭除了生育之外，只要做好一件大事，即让孩子保持学习兴趣，或不失去学习兴趣。只要留在学校里，其他的都由国家政策来保障。不难看出，关键性节点的支持，是做好教育扶贫的关键。
教育扶贫政策的具体可操作性强。政策能否得到有效执行，关键看其可操作性。操作性越强，可期盼的政策效益就越好。美国教育扶贫政策的具体可操作性就很强。教育扶贫首先要解决扶贫资格的问题，贫困标准由农业部确定，满足标准的学生可以享受这一政策，达不到标准自然就没有权利享受。美国贫困家庭的年收入标准可以具体到家庭人口，区分如此细密，也给我们很多启发。以大学助学金为例，贫困大学生的家庭年收入标准十分具体，甚至精确到个位数，哪个家庭是贫困家庭，孩子能否享受助学金，一目了然。要得到补贴，就要提供数据和证据。理由充分，就应该提供帮扶。能不能实施，则取决于国库的财力大小。
美国的教育扶贫政策和手段有一定优势，但也存在很多问题。如佩尔助学金一直是国会辩论的经常性议题，不少议员提出要砍掉它或缩减其资助总额。联邦财政紧张的时候，佩尔助学金始终面临被压缩的危险。对印第安人保留地的教育援助，也出现联邦政策到位而资金不到位的情况。此外，也存在特殊教育问题。在全纳教育思潮影响下，特殊儿童随班就读的比例有很大提升，但联邦政府在补贴学校为残疾人提供必要的物质和人力资源方面还有很大差距。可见，教育扶贫在美国也有一条不断完善的路要走。（作者洪成文，系北京师范大学高等教育研究院教授，曾在美国匹兹堡大学做高级访问学者）
来源：神州学人（2020年第9期）
作者：洪成文
2020-09-27
