提高灾害防御能力 筑牢高质量发展基石

【“十四五”规划编制·专家建言】

作者：薛澜（清华大学文科资深教授、苏世民书院院长）

编者按

近日，习近平总书记在安徽考察调研时强调，要坚持以防为主、防抗救相结合，结合“十四五”规划，聚焦河流湖泊安全、生态环境安全、城市防洪安全，谋划建设一批基础性、枢纽性的重大项目。近期召开的中央政治局常委会会议，强调要全面提高灾害防御能力，坚持以防为主、防抗救相结合，把重大工程建设、重要基础设施补短板、城市内涝治理、加强防灾备灾体系和能力建设等纳入“十四五”规划中统筹考虑。

如何全面提高抗御灾害能力，切实加强防灾备灾体系和能力建设？本期智库版特刊发三位学者就此提出的“十四五”规划编制建言，以期增进思考、加强谋划、推动工作。

江水通过三峡大坝下泄。新华社发

党的十八大以来，习近平总书记站在新的历史方位，对国家应急管理体系和能力建设提出一系列新理念新思想新战略，特别强调坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。这些重要理念拓展了我国应急管理工作的宏观视野，为“十四五”期间全面提升国家防灾备灾体系和能力建设提供了方向指引。

　　当前状况：能力不断强化、损失明显下降、提升空间较大

灾害防御能力反映了应急管理体系利用工程、经济及社会资源开展防灾减灾活动，最大限度降低灾害尤其是巨灾带来的损失，降低脆弱性、提高恢复力的能力，包括灾前降低风险或提前准备以减少灾害可能造成的损失；灾害发生时迅速作出反应和科学处置，将灾害带来的损失降到最低；灾后迅速重建并尽快恢复灾前的稳定和繁荣。

1991年—2019年自然灾害因灾死亡人数（年均）（单位：人）

（注：按计算平均值惯例，剔除了极端值相关数据）

资料来源：《中国统计年鉴（1991-2018）》《中国民政统计年鉴（1990-2018）》《2019年全国自然灾害基本情况》等

1991年—2019年自然灾害直接经济损失占当年GDP比重（年均）（单位：%）

（注：按计算平均值惯例，剔除了极端值相关数据）

资料来源：《中国统计年鉴（1991-2018）》《中国民政统计年鉴（1990-2018）》《2019年全国自然灾害基本情况》等

近年来，我国灾害防御能力不断发展，在玉树地震、芦山地震、舟曲特大山洪泥石流、超强台风“威马逊”等重大自然灾害面前的应对能力显著提升，积累了应对灾害的丰富经验。党的十八大以来，我国自然灾害灾情和所造成的损失呈明显下降趋势。

研究表明，我国灾害防御能力在风险识别、备灾与应急响应、技术与工程防御、经济支撑与减灾保障等方面进展不均衡，区域差异显著，仍有较大提升空间。短板主要体现在：体制机制顶层设计不够健全；灾害防御能力区域差异明显，东西部差异和城乡差异尤其需要关注；特殊高风险地段、高风险时段的设防能力不足；对灾前阶段的灾害防御能力提升重视不够；灾后重建的后续评估和追踪力度有待提升。

　　强化认识：体现新时代高质量发展的重大诉求

防灾备灾体系和能力建设事关人民生命财产安全，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的重要方面。正因为如此，把加强防灾备灾体系和能力建设等纳入“十四五”规划编制工作中统筹考虑，体现了新时代高质量发展的重大诉求，具有重要的历史和现实意义。

首先，应转变发展理念，把基础设施建设的注意力从过去高度关注创造GDP的重大项目转向为经济社会发展保障安全的重大基础设施、城市地下管网等重大防灾备灾体系。其次，加强防灾备灾体系和能力建设要有前瞻性、全局性、战略性、整体性规划，应把防灾减灾与全球气候变化、生态文明建设、经济发展等问题统筹起来全方位考虑。因为工作涉及多个领域多个部门，规划编制部门应开门问策、集思广益、精心谋划。同时，在“十四五”规划编制中，应努力把综合减灾与风险管理相结合，把绿色发展与综合灾害风险防范相结合，把基础设施的硬件建设与后续维护管理等软措施相结合，努力建设一个灾害风险可控、安全和谐的生存发展环境，为实现“两个一百年”奋斗目标提供可靠保障。

　　周密规划：着眼体制机制建设、基础设施建设、人文社会能力建设

全面提高灾害防御能力是高质量发展的重要基石。灾害防御能力包括体制机制建设所产生的治理能力；防灾减灾基础设施建设所产生的灾难抵御和应对能力；人文社会能力建设所形成的综合性防灾减灾社会安全防线等。

灾害防御体制机制建设是灾害防御能力建设的核心。2018年党和国家机构改革之后，我国形成了以应急管理部门为基础的新一代国家应急管理体系，并在新一代灾害防御体系建设方面取得了长足进步。然而，当前国家灾害防御体制机制建设仍存在盲点和短板。新一代应急管理体系中，各类风险防范的体制机制仍存在分工不清、责任不明的现象。同时，缺乏对重大灾害及其他各类突发事件风险的系统评估制度。有鉴于此，“十四五”时期灾害防御体制机制建设应实现重点转移，在风险防范体制机制建设方面下功夫。一方面，应在国家层面明确风险管理的体制性安排，明确相关部门风险防范责任。尽快建立重大灾害及其他各类突发事件风险评估制度，定期在国家不同层级、社会不同领域开展风险评估工作，定期将评估结果向社会发布，以增强全民风险防范意识。在风险评估基础之上，制定风险降低和风险防范规划，合理配置公共资源，逐步降低各类风险。

灾害防御基础设施建设是灾害防御能力建设的主体，包括工程性结构减灾和风险防范。由于灾害防御基础设施无法产生直接经济效益，其建设明显落后于国家整体实力进步，并且存在明显的区域差异。“十四五”时期，应根据区域发展和环境本底特征，加强灾害防御基础设施的结构性建设。例如，根据最新的地震动参数区划、台风风险区划、洪水风险区划等，对房屋、道路、管道、机场、港口和仓库等重要基础设施提高一级或多级设防水平，尤其是对学校、医院、房屋等关键设施提高物理设防。建立高灾害风险区结构性建设红线和强制性保险制度，限制高风险区的结构性建设，制定适合区域发展的高风险区域强制性保险。灾害防御基础设施还包括国家灾害风险防范的科技基础设施建设，包括建立防灾减灾相关的国家实验室、国家重点实验室、国家科学研究中心，建设国家综合灾害风险防范学科体系，设立国家综合灾害风险防范领域的重大科学专项攻关项目。

人文社会能力建设所形成的基层防灾减灾意识、文化和能力是国家灾害防御能力的社会安全底线。基层社区是安全设防的基础单元，其在社会灾害防御体系建设中具有重要地位。从历次应对重大突发事件的经历看，我国公众灾害防御意识还较薄弱，基层能力建设还存在短板。“十四五”时期，应切实加强中国社会安全底线建设。随着5G时代到来，灾害防御知识和教育在新媒体传播的渠道和速率有望提升。应大力提高灾害防御教育水平特别是广大民众的逃生技能和风险防范意识，普及家庭应急用品，开展应急救援综合演练，大力提升学校、医院、旅游风景区等人群密集场所应急处置中的自救互救能力，全面提高全社会防范各类灾害风险的能力。同时，要大力促进社区、社工和社会组织联合，形成载体、人才和资本的有效对接，建立“三社联动”的社区综合灾害风险防御体系。在此基础上，构建强大的社会动员体系，形成资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。

　　资料链接

近年来，防灾减灾教育工作越来越受到重视。进入新时代以来，《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《国家综合防灾减灾规划（2016－2020年）》等一系列政策和文件印发，防灾减灾被纳入国民教育计划。自2009年起，每年5月12日被设定为全国防灾减灾日。

防灾减灾教育培训主体日渐多元。在大中小学校，防灾减灾宣传教育日、安全应急知识进校园等活动持续开展；在社区，多地开展建设安全社区和综合减灾示范社区活动，编织全方位、立体化的社区公共安全网；在企业，安全生产月、创建安全文化建设示范企业等举措促使安全意识不断提升；在农村，以防汛、防火、用电、地质灾害、农机伤害等为重点，通过社区帮扶、送知识下乡等活动，积极培养村民安全意识。许多家庭也主动进行防灾减灾意识教育、通过小型演练提升防灾应对能力。

防灾减灾教育培训手段更加丰富。近年来，除了建立科普教育基地、建造应急安全体验场馆、播放纪录片、开展主题教育等传统方式，在线直播、智慧城市应急云平台、网络公开课等形式层出不穷，“互联网+”让教育科普形式变得更为多样、有趣、立体。如北京市今年首次开展以线上直播、学习互动为主的“云上学安全”宣传教育活动；四川在5·12汶川特大地震纪念馆等省内10余家各级各类科教场馆、体验基地开展线上参观，打造应急科普教育基地群。 （陈之殷整理）

《光明日报》（ 2020年08月24日 16版）