地下城“隐蔽工程”如何高质量推进

江苏是我国城市地下空间开发领域的“领跑者”。7月16日，省长吴政隆主持召开省政府常务会议，审议《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》，要求高质量做好城市地下空间开发利用工作。

加强城市地下空间开发利用，是提高城市空间资源利用效率、提升城市综合承载能力、促进土地节约集约利用的重要手段。在建设和发展“地下城”的过程中，我省如何做到“高质量”？就相关话题，记者采访了该领域多位资深专家。

江苏坐拥两项“全国第一”

无论是电影《狄仁杰之通天帝国》，还是电视剧《长安十二时辰》，都有一个神秘的、颇具隐喻色彩的地下城。

我们知道，哪怕唐朝的都市再发达，那时候也不大可能建有功能完备的地下城市。只有在生产力高度发达、城市发展日新月异的现代社会，大规模、高水平建设地下城才会真正成为可能。

我国的城市地下空间开发利用较欧美发达国家起步晚，但增速快，尤其是新城、新区开发和轨道交通的建设更是引领了地下空间发展的方向。

江苏省地下空间学会理事长、江苏省城市规划设计研究院总工程师黄富民介绍，2011-2015年，我国以年均20%以上的增速，完成了现状近60%的地下空间开发规模。开发利用类型多样化，逐渐从单一的人防工程拓展到交通、市政、商业服务、仓储等多种类型；在城市综合管廊建设中，截至2016年底167个城市建成2548公里的综合管廊。在开发深度上，也由浅层开发延伸至深层开发。

“十三五”以来，我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿平方米，已经成为名副其实的地下空间开发利用大国。“十三五”以来，江苏省、山东省、浙江省和广东省新增地下空间面积超6000万平方米。根据中国岩石力学与工程学会地下空间分会发布的蓝皮书，江苏省地下空间综合开发排名全国第一，南京市地下空间综合开发排名全国第一，13个设区市中有7个获批建设城市轨道交通。

“我省提出高质量开发利用城市地下空间，具有坚实的基础、巨大的潜力和良好的前景。”黄富民认为。

站在“高起点”，追求“高质量”

高起点上，江苏如何高质量做好城市地下空间开发利用工作？黄富民在受访时表示，可以从四个方面理解“高质量”：

首先，要更精准地摸清地下空间“底细”，保障地下空间安全发展。地下空间开发利用是由各种复杂因素决定的，只有摸清地下现状，包括开发利用现状、地质环境条件等等，推进开发利用才能做到心中有谱。

其次，要更有力地发挥规划的统筹引领作用，注重规划的前瞻性和系统性。地下空间开发利用涉及到规划、建筑、市政、交通、工程结构、系统设备、景观环境等多个学科的专业技术和综合知识，规划编制应采用交叉学科的研究方法，统筹考虑各专业间的关系，通过不同学科间的交叉分析，发现和解决综合性的问题，助力城市空间资源利用向着更有深度、更加高效的方向转变。

再次，要更普遍地融入绿色可持续发展理念，提高地下空间开发利用效率。地下空间要实现分层规划和立体利用，优先安排供水、排水、燃气等市政基础设施以及交通、人防、综合防灾等公共服务和公益性设施，紧密结合轨道交通、新区开发、旧城更新和基础设施建设等重点工作开展。

最后，要更加健全地下空间信息化建设，完善地下空间开发利用管理。以业务融合、信息共享为导向，加强自然资源、不动产登记、地下管线、地下交通等已有信息化成果整合，统筹建设城市地下空间管理信息系统。建立健全地下空间数据更新机制和信息查询平台，实现地下空间地质调查、规划审批、土地供应、确权登记、市场交易、安全监管等数据资料共享和系统互联互通，融入城市智慧管理系统。

直面社会关注和疑虑

判断一个城市是否足够现代化，人们一直习惯于“抬头”看鳞次栉比的高楼。可以肯定地说，“低头”审视节节生长的地下城市，正在成为一个崭新的衡量尺度。可喜的是，近年来随着地下空间开发利用的案例逐渐丰富，社会公众的关注和讨论也逐渐增多。

例如，我省某市正在大规模建设的一个地下城项目，近期引起社会关注。概括说来，关注点主要集中在：其一，靠近长江建这么大一片地下城，有地质和防水方面的风险吗？其二，地下城建设耗资巨大，将来会不会成为摆设？其三，新城区发展地下商业，是否有必要？

就这些公众关心的话题，记者采访了江苏华东工程设计有限公司总经理、研究员级高级工程师金雪莲。她表示，公众关心地下城建设是一件好事，这本身也是社会监督和参与的表现形式，可以推动相关项目的规划、建设和管理进一步臻于完善。

金雪莲介绍，地下工程的建设技术目前非常成熟。我国已建成的穿越长江、黄浦江、黄河、伶仃洋等水下隧道很多，掌握了国际先进水平的地下工程建造技术。长江河漫滩地区建设地下空间有一定的技术难度，但都可以通过技术手段解决。这方面公众不必过于担心。

关于投入和产出的匹配问题，金雪莲认为，大型地下空间的建设有几个前提，高强度开发区的地下互联互通、多条地铁线的汇集和城市发展的需要等。因此，在地下空间开发前需要进行全方位充分的论证，对于投入和产出进行测算，同时与城市规划相契合。

“至于地下商业，这也是一个大家探讨较多的问题，国内的商业架构近年来都在做调整，而地下商业应该说还处于发展阶段。” 金雪莲说，地下商业应该是有一定边界和范畴的，更多的是考虑地下空间的功能带来的业态布局和必要性，“例如南京新街口地下空间的商业是国内的典型，非常好，也是老百姓出行的必备，但它是不是唯一，具不具备可复制性，这是需要进一步研讨的。”

不宜对“综合管廊”期待过高

长期以来，“拉链马路”等饱受诟病的问题一直困扰着城市建设者、管理者。不少公众将此问题的最佳解决方案锁定在建设地下综合管廊，同时也希望各地加快建设综合管廊，减少对地表道路的破坏。

对此，苏交科集团股份有限公司地下空间院院长、江苏省地下空间学会常务副理事长黄俊表示理解。他认为，国家和各级地方政府对解决城市“里子”问题十分重视，仅针对综合管廊国家和地方就出台了大量的政策性文件，开展了试点城市建设。

“不少公众对综合管廊的进展尚不满意，这可能是对综合管廊的期望太高了。”黄俊说，由于综合管廊建设成本高，希望其解决所有“拉链马路”问题的代价是很高的。目前城市中主要道路下的管线考虑采用综合管廊，其他道路下的管线往往采用直埋。

同时，地下综合管廊的建设不是孤立的，需要在地下空间协同开发规划的指导下建设，实现可持续发展。综合管廊属于地下工程，地质条件及周边环境对综合管廊的建设影响非常大。老城区、成熟中心城区既有的地下管线、构造物非常密集，建筑物林立，进行综合管廊的建设难度非常大。例如，我省在建的一条老城区综合管廊，与4条地铁线、1条过江隧道、2处人行地道、1条电力隧道、数根大直径管道交叉，设计施工难度就非常大。这些都需要得到公众的理解。

南京市城乡建设委员会城乡建设与发展研究室副主任汪广丰坦陈，近年来，在国家政策强力引导下，各地城市地下综合管廊建设发展迅速，同时存在着制约其建设运营良性循环的瓶颈，亟待破解。主要表现在：强制入廊要求难以落实；有偿使用制度难以落实；专项规划不足；技术规范不完善；统筹程度不高；维护管理制度不健全；巨额建设资金筹集困难；管理协调困难重重等等。

汪广丰认为，加快城市地下综合管廊建设是大势所趋，破解难题，须从高标准编制专项规划、落实强制入廊要求、完善标准规范、落实有偿使用制度、创新投融资模式多渠道筹措建设资金、健全维护管理制度、统筹推进管廊建设、确保质量安全等方面重点突破，保障建设运营有序推进。

地下空间开发利用大有可为

江苏省城市地下空间具备良好的基础，未来10到20年应该夯实基础，实现地下空间开发的可持续发展，地下空间开发利用大有可为。

采访中，黄俊提出两方面展望和建议：

第一，地下空间集约利用。我省的面积相对较小、城市建设用地相对较少，随着城市的建设和人口持续增长，进行地下空间的开发利用几乎是一个必选项。地下空间的利用是有代价的，浅层地下空间开发利用有天然的成本优势，但更深层次的地下空间开发利用将困难重重。

因此，我省在目前已经进行一定程度的地下空间开发的基础上，应提前筹划，把地下空间集约利用纳入工作思路，进一步提高地下空间利用效率。在地下空间集约利用过程中，需要政府部门进行统筹，各单位协同作战，在管理上、技术上均应做好准备。

第二，城市地下空间多元化发展。我省13个设区市的市情各不相同。每个城市均应结合城市的总体规划，结合城市的建设条件来有序开展城市地下空间利用，从管理上、技术上解决过程中的一些难题，同时体现城市地下空间的“个性”。

例如，徐州、南京等地废弃矿山的开发利用，矿山开采后已经形成的地下空间可以有效利用，成为人们的休闲场所，或开发成为商业设施等；例如南通、无锡等地废弃人防通道的再利用，目前重庆、哈尔滨均有利用废弃人防建设轨道交通的案例；还有一些人口密度非常高的CBD地区深层地下空间的开发研究等等。在思考城市地下空间多元化发展的过程中，探测、规划、方案研究，包括数据平台的建立等都非常重要，也需要规划、建设管理等部门提前筹划、过程监控、事后评估。本报记者 左中甫

专家视点

目前一些大城市的地下空间商业开发也存在一些问题，比如地下商业与核心区地位不匹配，地下空间互联互通网络化程度不足，地下空间功能业态虽然多元，但内涵特色不足，品质体验感不佳。这些都是今后应当发力解决的地方。

——南京市城乡建设委员会研究室副主任 汪广丰

在地下空间开发中，政府需要做好国土空间规划尤其是控制性详细规划，明确开发强度、功能定位以及开发时序。市场主体尤其要注意与承担城市公共功能的公共地下空间厘清产权、投资、运营、设计、施工五大界面。一般的，公共的归政府，市场的归开发主体。 ——苏州恒泰商用置业有限公司投资负责人 孙 立

可以预见，随着城市化的推进，城市地下空间开发利用是城市集约化发展的需要，我们需要去面对各类地下空间开发利用的安全问题。安全问题伴随着城市地下空间开发利用全过程，包括规划、设计、施工与运维阶段。在此建议：一，设立专门机构。二，建立数据平台。三，加强安全、绿色、智慧运维研究。

——江苏省地下空间学会常务副理事长 黄 俊

（本报记者 左中甫 采访整理）